inconstitucionalidad. Rechaza el pedido de los actores para cancelar deuda con bonos públicos en igualdad de condiciones que otros deudores
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Máximo José Agüero y Teresa Ovejero Cornejo de Agüero contra el Banco de a Nación Argentina, tendiente a que se declare la inconstitucionalidad el art. 39 del decreto 1387/01, así como del art. 61 de su similar 1570/01 (texto según decreto 469/02) y de la comunicación "A" 3398 del Banco Central de la República Argentina, en cuanto exigen la conformidad de la entidad bancaria acreedora para cancelar deudas mediante la dación en pago de títulos públicos para los deudores 1, 2 y 3 de la comunicación "A" 3339 y, en consecuencia, que se les permita saldar su crédito hipotecario en las mismas condiciones quelas previstas para los deudores 4, 5 y 6 de esa comunicación.
S.C. A.1518, L.XXXIX.-
Procuración General de la Nación
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S u p r e m a C o r t e :
- I -
A fs. 96/98, la Cámara Federal de Apelaciones de Salta, al revocar el fallo de primera instancia, rechazó la acción declarativa de certeza que promovieron Máximo José Agüero y Teresa Ovejero Cornejo de Agüero contra el Banco de la Nación Argentina, tendiente a que se declare la inconstitucionalidad del art. 39 del decreto 1387/01, así como del rt. 61 de su similar 1570/01 (texto según decreto 469/02) y de la comunicación "A" 3398 del Banco Central de la República Argentina, en cuanto exigen la conformidad de la entidad bancaria acreedora para cancelar deudas mediante la dación en pago de títulos públicos para los deudores 1, 2 y 3 de la comunicación "A" 3339 y, en consecuencia, que se les permita saldar su crédito hipotecario en las mismas condiciones que las previstas para los deudores 4, 5 y 6 de esa comunicación.
Para resolver de ese modo, la Cámara recordó que las normas aludidas se dictaron en un estado de emergencia conómica y social, que introdujeron medidas excepcionales en las relaciones privadas para conjurar aquella situación y procurar la reactivación económica. En ese contexto -dijo-, el grado de incumplimiento, adoptado como parámetro para distinguir a los deudores, ha sido considerado como índice diferencial entre quienes padecen en mayor medida aprietos financieros causados por la emergencia, más allá de la morosidad.
En tales condiciones, la diferencia de trato entre los deudores con mayor grado de insolvencia y aquellos que, como los actores, se encuentran en una mejor situación respecto al pago de sus deudas, no se presenta como discriminatoria, ni implica un indebido privilegio para determinadas personas, aunque la distinción posea fundamentos opinables o -2- se considere que el criterio del legislador no sea el más conveniente. Máxime cuando -así también lo señaló el a quolas normas en cuestión no crearon las categorías de deudores del sistema bancario, sino que se valieron de las existentes, que responden a antiguos y generales criterios tomados en función del grado de cumplimiento, que generan un trato diferencial en el acceso al crédito y en las previsiones que deben observar las instituciones bancarias. Por último, destacó que el plexo normativo bajo examen modificó los contratos entre los deudores de las categorías 4, 5 y 6 y los bancos, pero esa modificación no alcanza a todos los casos -entre los que se encuentran los actores- y, por ello, los jueces, aun cuando declararan la inconstitucionalidad de un precepto legal, no están habilitados para ampliar su alcance, a fin de admitir la pretensión de utos, especialmente cuando las normas no empeoran la situación de los demandantes en lo que respecta al vínculo contractual que los une con la entidad bancaria. - II -
Disconformes con dicho pronunciamiento, los actores dedujeron el recurso extraordinario de fs. 102/105, que fue concedido (fs. 115).
En lo esencial, afirman que la sentencia incurre en n excesivo rigor formal en los razonamientos lógicos, que desvirtúa el espíritu que ha inspirado la sanción de las normas e emergencia. Esto es así -dicen-, porque los decretos 1387/01 y 1570/01, al omitir fijar un límite a las entidades creedoras, o prever una base objetiva para una solución de mutua conveniencia para las partes contratantes, les permite
que decidan discrecionalmente si otorgan o no su conformidad para cancelar las deudas con títulos, situación que configura n supuesto de imprevisión legislativa que atenta contra la eguridad jurídica. En el caso, ello se agrava porque el demandado hizo un ejercicio antijurídico y abusivo de aquella facultad, ya que no dio razones para justificar su negativa de recibir los bonos como modo de cancelar sus obligaciones.
También alegan que el a quo no trató adecuadamente u planteo constitucional referido a la lesión de la garantía de igualdad. En este aspecto -continúan-, la discriminación prevista por las normas impugnadas constituye un privilegio indebido de ciertas categorías de deudores, sin sustento en pautas razonables ni sujeto a criterios de equidad y justicia, porque es irrazonable distinguir sólo en función de la mayor capacidad de pago de algunos individuos (los deudores de las categorías 1, 2 y 3).
Postulan que una interpretación adecuada del plexo normativo conduce a sostener que el art. 61 del decreto 1570/01 (según el texto otorgado por su similar 469/02) extendió el
derecho acordado por el art. 39 del decreto 1387/01 a favor de los deudores de las categorías recién mencionadas.
Finalmente, señalan que la demanda persigue la declaración de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, pues atentan contra el principio de igualdad (art. 16 de la Constitución Nacional), por lo que la sentencia está incluida en el marco de la acción regulada por el art. 322 del Código de rito. III -
El recurso extraordinario deducido es formalmente admisible, toda vez que en autos se cuestiona la inteligencia de normas federales (decretos 1387/01, 1570/01 y comunicaciones "A" 3339 y 3398 del Banco Central de la República Argentina) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 31, de la ley 48).
Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas).
- IV -
Sobre el fondo del asunto, estimo imprescindible escribir el plexo normativo atacado en el sub lite.
a) El 11 de noviembre de 2001, el Poder Ejecutivo acional dictó el decreto 1387/01, por el cual adoptó una serie de acciones tendientes a reducir el costo de la deuda
pública nacional y provincial, así como a sanear y capitalizar el sector privado, como una forma de detener el deterioro del crédito público que ya se avizoraba y de reactivar el consumo interno y la economía en general. A tal fin, implementó diversas medidas destinadas a canjear la deuda pública, a facilitar la devolución de ciertos tributos a los exportadores
y a quienes efectúen compras con tarjetas de débito, a reducir los impuestos al trabajo, entre otras.
En lo que aquí interesa, dispuso: "Los deudores del sistema financiero que no registren deudas fiscales exigibles
ni determinadas al 30 de septiembre de 2001 con la Administración Federal de Ingresos Públicos, entidad autárquica en el
ámbito del Ministerio de Economía, según certificación extendida al efecto, y que se encuentren en situación 3, 4, 5 ó 6, de conformidad a la normativa del Banco Central de la República Argentina, al momento de la publicación del presente decreto, tendrán derecho a cancelar sus deudas bancarias con plenos efectos liberatorios, cualquiera que fuere la entidad
acreedora, mediante la dación en pago de títulos públicos de la deuda pública nacional a su valor técnico, que las entidades financieras podrán convertir en Préstamos Garantizados
o Bonos Nacionales Garantizados, en los términos del presente decreto" (art. 39).
Entre los fundamentos del decreto se señala que son medidas excepcionales que facilitan la reactivación del sector
privado, que estuvo seriamente afectado por las dificultades de financiamiento que se produjeron como consecuencia de
crisis internas y externas de difícil previsión y que contribuirán a superar la emergencia y ayudarán a la reactivación de la economía, al permitir la regularización de gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero mediante
procedimientos de capitalización de deudas y repatriación de Deuda Pública a los bajos precios actuales.
b) El art. 18 del decreto 1524/01 (texto según art. 21 del decreto 469/02), prevé que, a los efectos del art 39 del decreto 1387/01 y sus modificaciones, podrán cancelarse las deudas ante entidades financieras y fideicomisos financieros sujetos a la supervisión del BCRA, conforme la calificación incluida en la Central de Deudores del Sistema Financiero de
dicha Institución correspondiente al mes de agosto de 2001, alcanzando la totalidad de los montos adeudados a la fecha de
publicación en el Boletín Oficial del citado decreto con más los accesorios hasta su efectiva cancelación. Para acceder a este mecanismo de cancelación los deudores de bancos del Estado Nacional calificados en situación 3 al mes de agosto de
2001, deberán encontrarse calificados en situación 4 o peor al mes de diciembre de ese año, invitándose a los Gobiernos
Provinciales y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires a adherir a esta última norma, disponiendo sobre el
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particular para los bancos en los que tengan competencia. En los considerandos de este nuevo decreto se lee
que su objetivo fue poner en ejecución de inmediato las medidas previstas en el decreto 1387/01 para concretar el saneamiento
y capitalización del sector privado. c) Posteriormente, el decreto 1570/01 extendió la
posibilidad de cancelar con títulos de la deuda pública a los
deudores que se encontraban en otras categorías, pero siempre
que obtuvieran la conformidad de la entidad acreedora. En tal
sentido, prevé: "Los deudores que se encuentren en situación 1 y 2 de conformidad a la normativa del Banco Central de la
República Argentina podrán realizar las operaciones de cancelación
previstas en los arts. 30, inc. a) [luego derogado por
el decreto 248/03] y 39 del decreto 1387/01, previa conformidad e la entidad acreedora. Igual temperamento se adoptará
con respecto a los deudores en situación 3 al mes de agosto de
2001, no comprendidos en lo dispuesto por el segundo párrafo del art. 18 del decreto 1524/01" (art. 61, texto según decreto 469/02).
d) A su turno, el Banco Central de la República Argentina, por medio de la comunicación "A" 3398, estableció
las pautas operativas a las que debían ajustarse las entidades
financieras en esta situación. En lo que ahora resulta de interés, el punto 1, prescribe: "...los deudores de entidades
financieras y de fideicomisos financieros comprendidos en la
ley 21.526 y complementarias, clasificados en situación 1, 2, 3, 4 ó 5 a agosto de 2001, siempre que no registren deudas
fiscales exigibles ni determinadas al 30/9/2001 con la Administración
Federal de Ingresos Públicos y teniendo en cuenta lo previsto en el pto. 4. de la presente resolución, podrán
cancelar total o parcialmente hasta el 28/2/2002 las deudas que registren al 2/11/2001, con más los accesorios hasta su
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efectiva cancelación. Los clientes clasificados en situación 1, 2 ó 3 deberán requerir la previa conformidad del acreedor
para cancelar sus deudas".
Este plazo fue prorrogado hasta el 31 de marzo de 002 por la comunicación "A" 3494.
e) Las categorías de deudores del sistema financiero surgen de Las normas sobre clasificación de deudores (cfr.
t.o. act. por comunicación "A" 3339), que establece que los
clientes de las entidades financieras, por las financiaciones comprendidas, deberán ser clasificados desde el punto de vista
de la calidad de los obligados en orden al cumplimiento de sus compromisos y/o las posibilidades que, a este efecto, se les
asigne sobre la base de una evaluación de su situación particular (pto. 1.1.).
A efectos de esta clasificación, las carteras se
dividen en comercial y de consumo y vivienda (sección 5). En esta última se incluyen las financiaciones para el consumo
(personales y familiares, para profesionales y para la adquisición de bienes de consumo, financiación de tarjetas de crédito); los créditos para la vivienda propia (compra, construcción o refacción) y las financiaciones de naturaleza comercial sta el equivalente a $ 200.000 con o sin garantías
preferidas (punto. 5.1.2.).
En lo que interesa al caso de autos, el criterio de
clasificación de deudores de la cartera para consumo y vivienda atiende a la capacidad de pago de los deudores, evaluando
la afectación de sus ingresos periódicos por la totalidad
de los compromisos de créditos asumidos (punto 7.1.), mientras que los niveles de clasificación son los siguientes:
1.- Cumplimiento normal: clientes que atienden en forma puntual el pago de sus obligaciones o con atrasos que no superan los 31 días (61 días para los adelantos transitorios 8-
en cuenta corriente).
2.- Cumplimiento inadecuado: clientes con incumplimientos ocasionales, con atrasos de más de 31 hasta 90 días.
3.- Cumplimiento deficiente: clientes que muestran
alguna incapacidad para cancelar sus obligaciones, con atrasos de más de 90 hasta 180 días.
4.- De difícil recuperación: clientes con atrasos de
más de 180 días hasta un año o que se encuentran en gestión judicial de cobro, en tanto no registren más de un año de
mora.
5.- Irrecuperable: clientes insolventes, en gestión judicial o en quiebra con nula o escasa posibilidad de recuperación
del crédito, o con atrasos superiores al año, y
6.- Irrecuperable por disposición técnica: clientes en situación irregular con atrasos de más de 180 días, provenientes
de entidades liquidadas por el BCRA, entes residuales
de entidades financieras públicas privatizadas o en proceso de privatización, entes financieros cuya autorización para funcionar haya sido revocada por el BCRA y se encuentren en estado de liquidación judicial o quiebra, o de fideicomisos en los que Seguros de Depósitos S.A. (SEDESA) sea beneficiario,
con algunas excepciones.
f) La existencia de distintas carteras y de diferentes niveles de deudores repercute en las pautas mínimas de
previsionamiento por riesgo de incobrabilidad que las entidades
deben aplicar a las distintas financiaciones. El BCRA, mediante Las normas sobre previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad (texto ordenado y actualizado hasta la comunicación
"A" 4070 [2004]), establece como criterio general el
porcentaje de previsión mínimo que los bancos deben aplicar al total de la deuda de sus clientes, que varía entre el 1% para
los que se encuentran en categoría 1 hasta el 100% de la V -
De la descripción de las normas aplicables al sub discussio se desprende que la facultad de cancelar sus compromisos
mediante la dación en pago de títulos públicos que el art. 39 del decreto 1387/01 otorgó a los deudores que estaban
ubicados en las categorías 3, 4, 5 y 6, fue extendida a los
que se encontraban en situación 1 y 2 por el decreto 1570/01
(con la modificación que le introdujo su similar 469/02), aunque estos últimos debían contar con la previa conformidad de su acreedor.
Sin embargo, contrariamente a lo que postulan los
actores, ello no significó que frente al pago de sus obligaciones
con títulos todos los deudores estuvieran en las mismas condiciones y, por ello, resulta imprescindible examinar si
este diferente tratamiento atenta contra la garantía de la igualdad (art. 16 de la Constitución Nacional), tal como
aquéllos lo afirman y fue desestimado por el a quo.
La Corte ha resuelto en reiteradas oportunidades que el art. 16 de la Ley Fundamental no impone una rígida
igualdad, por lo que tal garantía no obsta a que el legislador
contemple en forma distinta situaciones que considere
diferentes. De ahí que se atribuya a su prudencia una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando
los objetos de la reglamentación (Fallos: 320:1166), aunque también destacó que ello es así en la medida en que las distinciones
o exclusiones se basen en motivos razonables y no en
un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas o indebido privilegio personal o de un grupo
(Fallos: 315:839; 322:2346).
Pues bien, a partir de tal criterio, adelanto que, -10-
en mi concepto, el fallo se ajusta a derecho, desde que dicha garantía constitucional no se encuentra afectada por las normas
bajo examen, porque éstas distinguen a los deudores de acuerdo a su ubicación en las distintas categorías que reflejan
su situación de riesgo en el sistema financiero y, así,
tratan de modo distinto a situaciones diferentes (cumplidores o con riesgo normal, por un lado, y de difícil recuperación o
directamente incobrables, por el otro).
La división entre estos dos grupos de una categoría
mayor se asienta en pautas objetivas y razonables, tanto en lo que respecta a sus destinatarios como en lo que concierne al
fin perseguido por el régimen.
Sobre el punto, tal como lo puso de relieve el a quo, cabe recordar que las normas cuestionadas no crearon
categorías de deudores ad hoc para acceder al beneficio de saldar las obligaciones con títulos, sino que utilizaron las
existentes en el sistema financiero, las cuales, según se vio, clasifican a los tomadores de crédito con criterios objetivos
y específicos de esa actividad (grado de cumplimiento de sus
obligaciones), sin que se advierta en el caso -ni los recurrentes lo demuestren- arbitrariedad o discriminación.
En cuanto al segundo de los puntos aludidos, esto es
la razonabilidad de la distinción, corresponde señalar que no e evidencia que ésta se sustente en alguno de los criterios
que V.E. tradicionalmente descalificó por atentar contra la garantía de la igualdad.
Al respecto, la doctrina del Tribunal enseña que el
legislador puede establecer distinciones o fijar categorías de contribuyentes, siempre que tales clasificaciones no revistan el carácter de arbitrarias o estén inspiradas en un propósito manifiesto de hostilidad contra determinadas personas o clases
(Fallos: 115:111; 132:402; 175:199, entre tantos otros),
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persecución o indebido privilegio.
Es que, en función de la finalidad del régimen que surge de los considerandos del decreto 1387/01 -facilitar la
reactivación del sector privado, seriamente afectado por las dificultades de financiamiento por crisis internas y externas,
así como procurar superar la emergencia y alentar la
reactivación de la economía, al permitir la regularización de una gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema financiero-, la distinción, por un lado, entre deudores no morosos
y, por el otro, con alto riesgo de incobrabilidad, o directamente irrecuperables, no parece arbitraria ni discriminatoria
con relación a un grupo dentro de la categoría. Máxime, cuando la situación de los deudores ubicados en las categorías que
requerían la conformidad de su acreedor para cancelar sus
obligaciones con títulos públicos no se ve perjudicada por el régimen instaurado por el decreto 1387/01.
Tampoco se puede soslayar que mediante aquel régimen
se buscó reducir el costo de la deuda pública -porque las cancelaciones se admitían al valor técnico de los títulos-, es decir, persigue un fin de interés público y, desde esta
perspectiva, el agrupamiento de los deudores en categorías y su distinto tratamiento se funda en la utilidad común, en
tanto que se intentó sanear el sector privado, preservar el equilibrio del sistema financiero y restablecer la cadena de
pagos, al mismo tiempo que se procuró una reducción de la
deuda estatal.
Por lo tanto, la disparidad de trato entre deudores
morosos y en cumplimiento normal de sus obligaciones, no configura un tratamiento desigual que vulnere el art. 16 de la
Constitución Nacional.
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Opino, por ello, que debe confirmarse la sentencia de fs. 96/98 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.
Buenos Aires, 29 de diciembre de 2004.- Fdo.: Esteban Righi
Es Copia
A
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Buenos Aires, 12 de mayo de 2009.
Vistos los autos: "Agüero, Máximo José y Ovejero Cornejo de Agüero, Teresa c/ Banco de la Nación Argentina s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad".
Considerando:
Que las cuestiones debatidas en el sub lite han sido adecuadamente tratadas en el dictamen del señor Procurador
General, cuyos fundamentos son compartidos por el Tribunal, y al que corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto
fue materia de agravios. Costas por su orden en razón de tratarse de un régimen jurídico novedoso (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese
y devuélvase. ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI (en disidencia)- CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).