FOTO RADAR – AGRAVIO CONSTITUCIONAL- PASUTTI- S.T.J.E.R. 18-04-2002.-
Causa Nº 1036 - Año 2002
"PASUTTI, Guillermo y otros c/ Municipalidad de Villa Urquiza s/ ACCION DE AMPARO"
(Cámara II -Sala I- Paraná)
///C U E R D O:
En la ciudad de Paraná, Capital de la Provincia de Entre Ríos, a los dieciocho días del mes de abril de dos mil dos, reunidos en el Salón de Acuerdos los Sres. miembros del Excmo. Superior Tribunal de Justicia, a saber: Presidente Dr. JUAN CARLOS ARDOY, Vice-Presidente, Dr. HIPOLITO NAIR VALES y Vocales CARLOS ALBERTO CHIARA DIAZ, DANIEL OMAR CARUBIA, MIGUEL AUGUSTO CARLIN, GERMAN REYNALDO F. CARLOMAGNO, LAURA E. BERTELLOTTI de SCHALLER, BERNARDO IGNACIO R. SALDUNA y JUAN JOSÉ PAPETTI, asistidos de la Secretaria autorizante, fueron traídas para resolver las actuaciones caratuladas: "PASUTTTI, Guillermo y otros c/ Municipalidad de Villa Urquiza s/ ACCION DE AMPARO".-
Practicado el sorteo de ley resultó que la votación debía tener lugar en el siguiente orden: señores Vocales, Dres. CARLIN, CHIARA DIAZ, PAPETTI, SCHALLER, CARLOMAGNO, SALDUNA, VALES, CARUBIA y ARDOY.-
Examinadas las actuaciones, el Tribunal planteó las siguientes cuestiones a resolver:
PRIMERA CUESTION: ¿Existe nulidad?
SEGUNDA CUESTION: ¿Es procedente el recurso de apelación interpuesto?
TERCERA CUESTION: ¿Qué cabe resolver en materia de costas causídicas?
A LA PRIMERA CUESTION PROPUESTA, EL SEÑOR VOCAL, DR. CARLIN DIJO:
El recurso de apelación en contra de la sentencia de amparo, de acuerdo a lo normado por el art. 16 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, importa también el de nulidad.-
Ello así, se impone examinar las actuaciones practicadas y declarar -aun ex officio- las nulidades que se verificaren. Ni las partes ni el Ministerio Público Fiscal han denunciado la existencia de vicios invalidantes que ameriten tal declaración -tal como se desprenderá del análisis que se haré al tratar la siguiente cuestión- y tampoco advierto del análisis de los obrados defectos que por su magnitud e irreparabilidad merezcan ser expurgados del proceso por esta vía.-
Por lo que a la cuestión propuesta, doy mi respuesta negativa.-
Así voto.-
Los señores Vocales, Dres. CHIARA DIAZ, PAPETTI, SCHALLER y CARLOMAGNO adhieren al voto que antecede por análogas consideraciones.-
Los Sres. Vocales, Dres. SALDUNA, VALES, CARUBIA y ARDOY, hacen uso de la facultad de abstención en la cuestión precedentemente tratada conforme a lo dispuesto por el art. 33 de la Ley Nº 6.902, texto según Ley Nº 9.234.-
A LA SEGUNDA CUESTION PROPUESTA, EL SEÑOR VOCAL, DR. CARLIN DIJO:
I.- Contra la sentencia de fs. 38/41 dictada por la Cámara Segunda, Sala Primera de Paraná, integrada por los Sres. Jueces, Dres. LUIS M. ORTIZ MALLO, MIGUEL ALBERTO CABRERA y CESAR DE MONTE, que admite a la acción de amparo intentada por GUILLERMO PASUTTI, CELIA LAUREANA ULRICH y ATILIO VICTOR NETTO contra la MUNICIPALIDAD DE VILLA URQUIZA y, en consecuencia, hace saber al Sr. Presidente Municipal de dicha ciudad que deberá abstenerse de continuar las actuaciones administrativas: "Pasutti, Guillermo s/Infracción Ley Nº 24.449, Acta 1171", "Ulrich, Celia Laureana s/Infracción Ley Nº 24.449, Acta 29" y "Netto, Atilio Víctor s/Infracción Ley Nº 24.449, Acta 599" por carecer de competencia para juzgar en materia contravencional por infracción a la ley de tránsito ocurridas en rutas nacionales o provinciales -arts. 180 y conc. de la Constitución Provincial, Ley Nº 8.963 y Decreto Nº 1.293/97, impone las costas y regula honorarios, interpone el accionado recurso de apelación a fs. 44.-
Al expresar agravios -fs. 51/61- sostiene liminarmente que el fallo en crisis debe anularse porque no se valoran las cuestiones de inadmisibilidad planteadas por su parte y asimismo porque los accionantes omiten decir cual es la incompetencia o inobservancia de las formas constitucionales que el Municipio teóricamente viola en el procedimiento administrativo y cual es la ilegitimidad manifiesta del accionar denunciado dentro del margen de apreciación que permite la naturaleza sumaria de esta acción, circunstancias que tampoco se consideran en el resolutorio atacado.-
Enumerando las causales por las cuales considera que la sentencia es nula destaca que el a quo dicta una resolución contradictoria con su propia jurisprudencia ya que se había rechazado un amparo similar por no haber agotado el actor la vía administrativa; omite considerar en el caso la aplicación de la Ley Nacional de Tránsito por la que se le asigna competencia a Gendarmería Nacional y la Ordenanza Nº 324/01 -25/X/01- por la que se aprobó un convenio con dicho organismo; tiene en cuenta un supuesto dictamen de la Fiscalía de Estado agregado en mera fotocopia sin certificar que su parte expresamente negó lo que violenta el principio del debido proceso legal y adjetivo; no establece cuales son los errores, omisiones, irregularidades, nulidades o fallas en los procedimientos administrativos en cuestión o cual ha sido la violación al derecho de defensa que han sufrido los amparistas; prescinde de expresar la razón por la que considera que el municipio accionado resulta incompetente para intervenir en el control de tránsito dentro de su ejido municipal siendo que el Decreto de su creación Nº 4.090 -15/X/85- le asigna facultades especiales y tampoco considera el convenio formalizado con Gendarmería Nacional, organismo al que la ley de tránsito le otorga competencia al respecto; no aprecia que el sistema de registro fotográfico de infracciones está permitido expresamente por el art. 21º del Decreto Reglamentario Nº 779/95, la Ley Nº 24.449 y el Dec. Nº 753/98; asimismo porque aún sin ofrecer fianza de ninguna naturaleza los accionantes y violando el art. 13º de la Ley Nº 8.369 suspende los trámites administrativos y por no considerar la competencia de los Municipios para aplicar y tramitar en su jurisdicción las infracciones de tránsito producidas en rutas nacionales, facultad que se desprende de los arts. 1, 2, 69, 74 y concs. de la Ley Nº 24.449.-
Al referirse a los aspectos omitidos en el resolutorio en crisis que le generan agravios destaca el poder de policía de los municipios, reseña citas doctrinarias y jurisprudenciales al respecto y las disposiciones legales pertinentes y concluye afirmando el ámbito competencial de la comuna para actuar en situaciones como las cuestionadas y así como la facultad de Gendarmería Nacional para prestar servicios junto a los municipios referidas al control del tránsito vehicular, lo que constituye la base de la Ordenanza Nº 324/01 por lo que sostiene que el proceder del accionado resulta ajustado a lo normado constitucionalmente y por la legislación nacional y provincial vigente.-
En virtud de los argumentos dados requiere que se evalúe como cuestión previa la necesaria participación de Gendarmería Nacional en este caso, se tenga por planteadas las diversas cuestiones que hacen a la nulidad del fallo apelado y solicita que se revoque in limine el mismo al encontrarse en franca contradicción con lo establecido en las Constituciones Nacional y Provincial, Ley Nº 24.449, Dec. Nº 779/95, Ley Nº 8.963 y Ordenanza Nº 306/01. Hace reserva del caso federal.-
II.- A su turno se expidió el Sr. Fiscal Adjunto de este Tribunal, Dr. MARIO FELIX PEROSI -fs. 67/69- quien impetra la confirmación del decisorio en crisis. Destaca que en lo atinente a la viabilidad formal del remedio escogido por la amparista su admisibilidad no puede verse obstaculizada por lo dispuesto en el inc. a, del art. 3º de la Ley Nº 8.369 ya que denunciándose afectados derechos de raigambre constitucional y las consecuencias que para los accionantes se amenaza en caso que no verificaren el pago de las multas, es obvio que los recursos administrativos resultan inidóneos o insuficientes y adiciona que en el caso el plazo para demandar debe computarse a partir de la fecha de notificación de las infracciones labradas por la demandada debiéndose tener por deducida temporalmente la acción el día 28/II/01, por lo que concluye que la acción satisface los recaudos formales normativamente exigidos.-
En relación al fondo del planteo analiza las facultades municipales para controlar el tránsito en rutas provinciales -en el caso la Nº 12- durante el trayecto de las mismas y destaca que las corporaciones municipales no tienen más competencia que la expresamente delegada, que son independiente de todo otro poder en las facultades propias que le atribuye la Constitución -art. 9, Ley Nº 3.001- y que al enunciar tal disposición legal sus facultades en su art. 11, inc. 9º establece "la de crear dentro de su jurisdicción la Justicia de Faltas, con competencia para el juzgamiento y sanción de faltas, infracciones y contravenciones que se cometan en zonas donde tengan jurisdicción el municipio y que resulten de violaciones de leyes, ordenanzas, reglamentos, decretos, resoluciones o cualquier otra disposición cuya aplicación y represión corresponda al Municipio, sea por vía originaria o delegada", que por Ley Nº 8.963 la Provincia adhirió en su art. 1º a la Ley Nacional Nº 24.449 estableciendo en su art. 2 las autoridades de aplicación y comprobación de las disposiciones de esa ley y en el art. 9, inc. 1º quien juzgará las infracciones cometidas y concluye que del análisis de tales normas "queda claro que las municipalidades carecen de facultades para aplicar disposiciones legales que expresamente se encuentran atribuidas a organismos provinciales, ya que la Ley Nº 24.449 ha invitado a las Provincias a... "Establecer el procedimiento para su aplicación, determinando el órgano que ejercerá la autoridad de tránsito en la provincia..." (art. 91º, inc. 2), resultando de toda claridad que las rutas provinciales constituyen un lugar sujeto a la jurisdicción de los organismos que el Estado provincial establezca como competente, y consecuentemente, los organismos de aplicación resultan determinados únicamente por ésta normativa, y por tanto, los municipios están impedidos para legislar en esta materia y/o celebrar convenios con organismos extra provinciales, por ser una facultad que no les ha sido delegada, ni en la Carta Provincial ni en la ley específica y, consecuentemente, el accionar de la demanda no encuentra base normativa que lo legitime".-
III.- Así expuestas en las pretensiones partiales, habré de ingresar al tratamiento del "thema decidendi", lo que haré en los términos que siguen:
A).- Que la inadmisibilidad articulada por la demandada carece de sustento que la torne audible. En efecto, fundar la abstracción del derecho actoral de GUILLERMO PASUTTI en la circunstancia que la notificación de la infracción tenga -a más de la intimación de pago de la multa, la "información" de varios efectos disvaliosos para el propietario de la unidad por la no oblación de la misma y la forma de satisfacerla- la leyenda final que "Se ha dispuesto que por única vez, sean EXIMIDOS del pago de la primera infracción que cometan (art. 1º - Incs. a y b). Esta excepción alcanza a todas las personas físicas y jurídicas que se encuentren al día con sus patentes (art. 1º - Inc. c)", aunque bajo la misma no haya firma responsable alguna, no basta para restar agravios al actor ya que no se acreditó que el acto administrativo que resolvió la referida exención, de igual fecha a la promoción de estos autos, haya tenido ejecutividad, sin perjuicio de lo cual cabe señalar que el antecedente resulta computable para una conducta posterior del demandante, manteniéndose así su gravamen: más allá de la objeción constitucional y legal en relación al funcionario que la dispuso.-
Respecto a los restantes amparistas no aparecen en los expedientes administrativos obrantes en las piezas acordonadas el resolutorio de imposición de la sanción, de tal manera que no cabe admitir la improcedencia del amparo por su extemporaneidad, ya que el compromiso a sus derechos -aún inminente- para acceder a esta garantía no caducó por el mero transcurso del tiempo.-
Por ello, fundamentos concordantes del pronunciamiento en crisis y del dictamen fiscal, es que me expido por el rechazo de la pretensión de la demandada impulsando la desestimación de los amparos por estar afectados de causales de inadmisibilidad.-
B).- Que, cabe ahora ingresar al aspecto fondal, imponiéndose -en primer lugar- puntualizar que una de las clasificaciones de los Municipios, distingue desde el punto de vista territorial -aunque, como se advertirá, la conceptualización desborda el aspecto meramente geográfico- al "Municipio-Partido", que caracteriza al sistema de la Provincia de Buenos Aires, que admite una competencia comunal que excede el ámbito de una sola ciudad; al "Municipio-Distrito" que amplía la citada órbita competencial, superando lo urbano y suburbano hasta comprender lo rural dentro del contorno municipal, de tal suerte que todo el territorio provincial resulte dividido en perímetros comunales. Este último es el sistema que ya había perfilado la Constitución de Santa Fe de 1921 y ahora el art. 154 de la Constitución de La Rioja.-
A diferencia de estos esquemas aparece el de "Municipio-Ciudad" o "Municipio-Villa", que es el que enarbolan la mayoría de las provincias argentinas y es al que adhiere el constituyente entrerriano de 1933.-
El régimen municipal aparece así vinculado a lo urbano o suburbano, en una idea ligada a la satisfacción de los servicios y obras públicas comunales, esto es hasta el lugar donde lleguen las obras y/o servicios públicos prestados por el Municipio. Obviamente no desconocemos otras ideas que constituyen el vértice para la caracterización de las municipalidades: el vecinalismo, la autosuficiencia, el regionalismo, etc.; sin embargo la contundencia del art. 180 de la Constitución de Entre Ríos evita que nos enrolemos dogmáticamente en un criterio diverso al de la Carta Provincial que determina que "Todo centro de población de más de mil quinientos habitantes dentro del ejido, constituye un municipio, que será gobernado por una corporación municipal, con arreglo a las prescripciones de esta Constitución y de la ley orgánica que, en su consecuencia, se dicte por la Legislatura". Las funciones señaladas por el art. 195, inc. 4º, de la misma Constitución Local ratifican el criterio expresado.-
Reivindicamos nuestra concepción autonómica de los municipios, tal como lo expresamos en plurales pronunciamientos de este Alto Cuerpo aún con anterioridad a la reforma impresa por el Constituyente de 1994 y plasmada en el art. 123 a la Carta Federal, aunque admitiendo la mora entrerriana en conferirla plenamente, esto es en su aspecto institucional, aun cuando ya la tenga en la órbita política, financiera y administrativa.-
El criterio de la Constitución de 1933, de la manera indicada en los dispositivos señalados, fue iluminando el camino legislativo seguido por la Ley Orgánica Nº 3001, que al distinguir la división de los Municipios en planta urbana, zona de quintas y zona de chacras, admitiendo la subdivisión de ellas, señala que la misma se hará "consultando la mejor administración de los intereses y servicios públicos" (art. 8º), desarrollando el art. 11 todo un casuismo de potestades comunales vinculadas a los servicios, la obra pública, la seguridad, el ornato, la policía higiénica y sanitaria, las obras de vialidad urbana, la moralidad, la cultura y la educación, el desarrollo urbano, etc., todo dentro de un ámbito propio. De ahí que el art. 12 amplíe la enumeración a todas las demás facultades y deberes que importen un derivado de las anteriores y las que sean indispensables para hacer efectivos los fines de la institución comunal.-
De esa manera las normas han ido acotando el ámbito competencial de las municipalidades, sin que el criterio regulador seguido -compartible o no- pueda calificarse como repugnante a la autonomía municipal o la "independencia de todo otro poder en las facultades propias que les atribuye la Constitución", con sujeción a la ley (art. 9º, ídem).-
Lo señalado indica inequívocamente que no está librado a la potestad comunal ampliar su competencia invadiendo la de la Nación o la de la Provincia bajo la cosmética de la autonomía, ya que ello traería aparejado una caótica situación que impone que este Alto Tribunal, como supremo intérprete final de la Constitución y las leyes de la Provincia, fije el criterio pretoriano que corresponda y esta es la oportunidad de hacerlo.-
El art. 11, inc. 9º, de la Ley Nº 3.001 faculta a las Municipalidades para el juzgamiento y sanción de las faltas, infracciones y contravenciones que se cometan en zonas donde tenga jurisdicción el municipio. Cabe, entonces, interrogarse sobre la aptitud comunal para realizar el contralor en las rutas nacionales y provinciales e imponer sanciones municipales a los supuestos infractores.-
La respuesta negativa no se hace esperar. Desde del magisterio de este Superior Tribunal de Justicia descarto, sin hesitación alguna, la potestad municipal para hacerlo. Varias razones me inclinan a sustentar con tanta contundencia tal posición:
a).- En primer lugar, la aseveración antecedente está vinculada a la concepción del "municipio" en la que se enroló el constituyente provincial y la Ley Orgánica de Entre Ríos por ello, y no caprichosamente, inicié mi análisis de la manera liminar ya que la amalgama entre tal concepto y las prestaciones a cargo de esas corporaciones es la que preside el criterio normativo adoptado.-
Ello así, cabe señalar que las municipalidades declinan haber adquirido deberes vinculados al mantenimiento de las rutas nacionales y provinciales, a su señalización, eventual iluminación, demarcación, limpieza y desmalezamiento de banquinas, reparación, bacheo, cuidado y cuantas más hacen a la conservación y seguridad en el tránsito por las mismas. Mal entonces, sin prestación alguna de obras y/o servicios, cabe admitir la asunción de un supuesto ejercicio de ese poder de policía, el que ostensiblemente esconde una mera función tributaria, realizando un ilegítimo y arbitrario contralor de velocidades a través de un solapado sistema privado de foto-radar.-
Si admitiéramos por vía de hipótesis tal potestad comunal, la prosecución del análisis nos llevaría a concluir en la responsabilidad del municipio que se la autoendilga por los daños sufridos por las personas o sus cosas atribuibles las condiciones de la ruta, convirtiéndolo en responsable -conjunta o separadamente con el Estado- por los perjuicios ocasionados en los siniestros provocados por el estado deficiente de esos caminos (vg.: omisión de adecuada señalización, falta de demarcación, existencia de pozos, defectos del pavimento, ausencia de señales lumínicas que indiquen curvas, puentes u otras contingencias, etc.), los que en no pocos casos han determinado la atribución de responsabilidad estatal en los procesos por indemnización de daños y perjuicios, habiendo nuestros tribunales provinciales condenado a las municipalidades por padecer de deficiencias sus calles urbanas, cuya reparación y seguridad les compete, provocando las mismas la victimización de rodados y/o personas.-
Que toda motivación que se esgrima arguyendo los fines protectorios, tuitivos, de la policía de tránsito que se atribuye la comuna se desmorona señalando -como bien lo hace el promocional de los amparistas- la grosera diferencia en kilometraje que media entre el casco urbano de la accionada y el lugar por donde corre la Ruta 12, lo que evidencia de manera inequívoca que las razones tutelares y de seguridad que se invoquen tienen ajeneidad total con el interés específico de la municipalidad recurrente para el ordenamiento de la circulación vehicular de la localidad, siendo tales invocaciones solo un velo para esconder la finalidad crematística o meramente recaudataria de la demandada, con el objeto de obtener ingresos en un ámbito donde carece de la potestad policíaca y rentística que conservan la Nación y la Provincia en sus esferas propias.-
Piénsese por un instante en la eventualidad de un concesionamiento de la ruta por el Estado, con los sistemas propios de tales pistas para el ingreso, pago de peaje, ajuste de velocidades para la agilización del tránsito por ellas, etc. ¿En tal hipótesis, también esgrimiría la comuna su poder de policía de tránsito sobre la ruta concesionada? Vale el ejemplo para abundar en la ausencia de razonabilidad en la posición de la accionada.-
Pero es más, hay otras razones -a más de la distancia geográfica entre la Ruta 12 y el Municipio de Villa Urquiza- que conspiran contra la argumentación comunal. La primera se vincula a la abstención de la misma de aplicar el sistema instrumentado para el camino aludido en las calles internas de la localidad en forma regular, rutinaria y habitual, a fin de preservar cotidianamente la seguridad en la circulación y la integridad de sus habitantes. La segunda se relaciona con los convenios suscriptos con terceros para el funcionamiento del sistema instituido, participando todos ellos en la recaudación que se obtenga por las sanciones, revelándose inequívocamente una finalidad tributarista que no puede hallar auspicio de este Alto Tribunal, enmascarada bajo la "autonomía municipal" y el ejercicio de un supuesto "poder de policía", del que carece la demandada en la ruta donde pretende ejercitarla.-
Así como la Provincia nunca delegó en los Municipios de Entre Ríos la policía de las profesiones liberales, careciéndose de competencia comunal para el control e imposición al ejercicio de la medicina, la odontología, la abogacía, la psicología, la escribanía, la arquitectura, las ciencias económicas, etc., no pudiendo practicarse el reconocimiento del estado funcional de consultorios, estudios, laboratorios, etc., ejercitarse derechos tributarios sobre ellas o sancionarse infracciones profesionales, tampoco cabe admitir que se ejerza un poder no delegado sobre las rutas nacionales o provinciales.-
b).- Que en virtud de lo expuesto, armónico con el sistema municipal adoptado por la Carta Provincial y la Ley Orgánica de los Municipios, no cabe sino afirmar que la competencia atribuida por el art. 2º de la Ley Nº 8.963 a las corporaciones municipales que adhieran al régimen de la Ley Nº 24.449 que la misma impulsa, no se refiere sino al ámbito propio de las municipalidades entrerrianas, no pudiendo quedar librado al arbitrio y discrecionalidad de cada comuna su ampliación. Justamente, ejerciendo la facultad reglamentaria de la Ley Nº 8.963/95, el Poder Ejecutivo ha dictado el Decreto Nº 1.255/01 M.G.J., el que textualmente expresa:
"Paraná, 3 de mayo de 2001.-
VISTO:
La Ley Provincial 8.963/95 que adhiere a la Ley Nacional 24.449 y regula su aplicación en el territorio de la Provincia, y,
CONSIDERANDO:
Que en dictamen Nº 349/01 emitido por la Fiscalía de Estado de la Provincia afirma que "en nuestro sistema constitucional el Poder de policía es un poder local, esto es, Provincial en las Provincias -por ser uno de los poderes no delegados al Gobierno Federal- y Nacional en los territorios sometidos a jurisdicción de la Nación";
Que afirma el referido Organismo que justamente por ello en ningún caso la norma local referida supra faculta a las corporaciones municipales a juzgar las infracciones en lugares que se encuentren bajo jurisdicción nacional o provincial;
Que de la Ley 8.963 surge sin hesitación que es la Policía de la Provincia de Entre Ríos la autoridad de comprobación y aplicación de tal normativa, si se trata de lugares en los que corporaciones municipales no ejercen jurisdicción;
Que la Ley 3.001, que en la Provincia regula la organización de los municipios, contempla, entre las facultades que les otorga, entre ellas la de velar por la seguridad y comodidad públicas, reglamentando el tráfico y fijando las tarifas que regirán los transportes urbanos como así también la de crear dentro de su jurisdicción la Justicia de Faltas, con competencia para el juzgamiento y sanción de faltas, infracciones y contravenciones siempre que se cometan en zonas donde tenga jurisdicción el Municipio;formulada a las corporaciones municipales en el Artículo 12º de la Ley mencionada supra debe entenderse como una invitación a adherirse al régimen nacional y provincial pero solo en aquellos lugares sujetos a su jurisdicción;
Que conforme el Artículo 11º del mencionado texto legal que el presente decreto reglamento "queda facultado el Poder Ejecutivo Provincial para establecer el procedimiento de aplicación de la reglamentación y dictar todas las normas complementarias para su mejor implementación;
Que conviene entonces determinar expresamente qué autoridad será competente para la aplicación de las normas relativas al tránsito en las rutas nacionales y provinciales, que por su carácter escapan a la jurisdicción de las corporaciones municipales;
Por ello:
EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA
DECRETA:
ARTICULO 1º.- Establécese como autoridad de comprobación y aplicación de la Ley Provincial 8.963 en las Rutas Provinciales y las Nacionales en las que no intervenga autoridad federal alguna, a la Policía de la Provincia de Entre Ríos.-
ARTICULO 2º.- El presente Decreto será refrendado por el señor MINISTRO SECRETARIO DE ESTADO DE GOBIERNO y JUSTICIA.-
ARTICULO 3º.- Regístrese, comuníquese, publíquese y archívese. Con copia del presente, pasen las actuaciones a la Secretaría de Gobierno, para notificación de los Municipios de la Provincia".-
De esa manera surge que el desarrollo argumental que vengo haciendo es ajustado a la normativa provincial aludida, que es posterior a la Ordenanza Nº 306/01 del municipio demandado, datada el 22 de marzo de 2001. Sin embargo ella ha sido publicada en el Boletín Oficial recién el 22 de mayo de 2001, lo que indica que la mentada ordenanza municipal entró en vigor no solamente marginada de la Constitución Provincial, la Ley Orgánica Nº 3.001 y la Ley Nº 8.963/95, sino de la reglamentación efectuada por el Poder Ejecutivo en forma complementaria mediante el señalado acto.-
No se trata de un error del suscripto el fechamiento de la Ordenanza Nº 306/01 de la accionada el día de aprobación por el órgano de gobierno de dicha municipalidad de segunda categoría, ya que la supuesta "promulgación" por un "Presidente Municipal" (sic) contraría el sistema instrumentado por los arts. 197 de la Constitución de Entre Ríos y 131 y ss. de la Ley Nº 3.001, ya que -distinguiéndolas de las comunas de primera categoría, que tienen dos órganos diferenciados: el Departamento Ejecutivo a cargo del Presidente de la Municipalidad y el Honorable Concejo Deliberante (arts. 195 y 196 de la Const. Prov.)- el gobierno de las mismas es colegiado, no cabiendo ni la promulgación, ni la observación, ni el veto por parte del Presidente de la Junta de Fomento a las decisiones de dicho órgano directorial, que él integra, formando su quórum para sesionar y votando en caso de empate o frente a supuestos de exigencias de mayorías calificadas (arts. 105 y 141, Ley Nº 3.001). Es prudente también señalar que tal error de la demandada se vuelve a reiterar si se examina el trámite administrativo sancionatorio legislado por dicho municipio en el mismo ordenamiento, el que vuelve a adolecer de una impregnación propia de las corporaciones de primera categoría, vulnerando el sistema colegial que imponen los referidos preceptos de la Carta Provincial y de la Ley Orgánica respectiva.-
c).- Otro argumento que descarta la potestad que se atribuye la demandada sobre las rutas nacionales y/o provinciales emerge del art. 71 de la Ley Nº 24.449 que atribuye la competencia judicial revisora -cuando el imputado se domicilie a más de 60 km. del lugar de la infracción- al juez de dicho domicilio, lo cual señala un acotamiento inequívoco de la competencia municipal, cuyo trámite sancionatorio se realiza en sede comunal -sin que obste a ello la posibilidad de remitir escritos por correspondencia- y un trámite revisorio judicial solamente desarrollable ante este Superior Tribunal de Justicia por vía de un proceso contencioso-administrativo (arts. 167, inc. 3º; 195, inc. 1º y 198 de la Constitución Provincial). Tal regla de desplazamiento, compatible con la distribución horizontal de dependencias policiales en todo el territorio de Entre Ríos, es muestra inequívoca de la voluntad legisladora de asignar a la Provincia la policía de tránsito en las rutas al Estado y a sus jueces más cercanos la revisión jurisdiccional del trámite y sanciones impuestas, quedando sólo en manos municipales la reglamentación y régimen sancionatorio de la circulación urbana.-
Reitero, entonces, que cabe descartar la competencia de la accionada para regular y ejercitar la policía de tránsito en el lugar motivo de estas actuaciones, puntualizando que la recurrente en su Ordenanza Nº 306/01 adhiere a la Ley Nº 24.449, a su reglamentación y a "la Ley Provincial Nº 8.963 y sus reglamentaciones" (art. 1º) y, sin embargo, ejecuta la misma en colisión con la Constitución Entrerriana, la Ley Orgánica de los Municipios, y la propia normativa a la que dice adherir y "su reglamentación". No fue casual que haya transcripto literalmente el Decreto Nº 1.255/01 M.G.J. que evidencia, junto a los argumentos expresados, la posición inversa a la que esgrime la demandada.-
C).- La pretensión de la accionada en el sentido que los actores debieron acceder a la vía administrativa, formulando todo un desarrollo argumental en defensa de dicha posición, no se compadece con la copiosa doctrina acuñada en casi siete décadas de tradición amparista -que ha precedido a la jurisprudencia y literatura nacidas al calor del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional-, la que permite el acceso a esta garantía en supuestos como el que nos ocupa. No ha sido caprichoso el desarrollo en forma previa de los argumentos destinados a descartar la competencia comunal para ejercitar la policía de tránsito en las rutas nacionales o provinciales, ya que -justamente- la ilegitimidad que origina el ejercicio comunal de una potestad de la que carece la demandada permite el acceso de los afectados a esta vía, ya que sería absurdo que deban someterse a una seudojurisdicción administrativa de faltas por la comisión de supuestas infracciones ante quien carece de aptitud para reprimirlas y sancionarlas. Justamente "la ilegitimidad se verifica cuando el causante actúa sin competencia o sin facultad o con inobservancia de las formas o límites constitucionales o legales", conforme lo hemos reiterado en diversos pronunciamientos (cfr. Sala Penal de este S.T.J. in re "COMPAÑIA ACEITERA DEL PARANA S.R.L. (CADEPA) c/E.P.E.E.R.", L.S. 1992, Fº 180).-
El haber omitido someterse a la autoridad administrativa ha importado su desechamiento de la misma para resguardar el derecho que estima conculcado, ocurriendo en tutela de su libertad a la vía jurisdiccional (cfr. Sala Penal de este S.T.J. in re "LESCANO, OLGA PATRICIA Y OTROS - ACCION DE AMPARO", 9/IX/93, entre muchos otros), el acceso previo a la sede comunal que aduce la demandada afectaría -justamente- este remedio constitucional, ya que el inc. b) del art. 3º de la Ley de Procedimientos Constitucionales impide el deambular simultáneo por ambas vías, importando el sometimiento al procedimiento administrativo el reconocimiento de ser el mismo apto para obtener la reparación intentada, sin necesidad de ocurrir a este camino judicial (ídem, in rebus: "BIGATTI c/MUNICIPALIDAD DE C. DEL URUGUAY", L.S. 1992, Fº 637; "TRAVERSO DE ORMACHEA c/CONSEJO GRAL. DE EDUCACION", L.S. 1994, Fº 301; "GEBHARDT c/CONSEJO GENERAL DE EDUCACION", sent. del 7/XII/1995; "DON LEONARDO S.R.L. c/MUNICIP. DE PARANA", sent. del 22/VI/1998, "GANDARA, JOSE BENITO y OTS. c/IZAGUIRRE, JUAN CRISTOBAL - ACCION DE AMPARO", sent. del 3/III/99, entre muchos otros).-
Las objeciones al trámite de autos carecen de sustento capaz de conmover el pronunciamiento en crisis. Adviértase que este Alto Cuerpo se halla frente a la cuestión en debate, con motivo del recurso de apelación concedido, en similar posición al del a-quo, teniendo no solo el "iudicium rescidens" que le permite la destrucción o revocación de lo resuelto en primera instancia, sino también el "iudicium rescissorium" que le autoriza a reemplazar lo resuelto por otra decisión ajustada a derecho (cftr. Sala Penal S.T.J.E.R., in rebus: "AGUIRRE", 24/II/93; "BONAPARTE", 22/XII/93; "METZLER", 25/II/94; "EMPRESA TEVECON S.A.", 21/IV/94; "ACENSIO, ALFREDO R.", 11/XII/98, "GAMBARO", 28/VI/99; entre muchos otros).-
D).- La demandada se agravia porque no ha sido convocada al proceso la Gendarmería Nacional, con la cual el Municipio de Villa Urquiza se ha unido a través del convenio aprobado por la Ordenanza Nº 324/01. El argumento es sofístico ya que lo que se trae a debate en autos es -ante todo- la competencia comunal de la accionada para ejercer el poder de policía que se autoatribuye. Descartado el mismo, conforme los argumentos vertidos oportunamente en este voto, resulta absurdo pretender invalidar el proceso porque no se han convocado los contratantes o convinientes con la recurrente. Para decirlo de modo más contundente y preciso: si la accionada carecía de la competencia que asume en las rutas nacionales o provinciales, NUNCA pudo válidamente haber suscripto convenio alguno emergente de una potestad que no tenía ni tiene, ya que no pudo comprometer, convenir o contratar ejercitando facultades que no le asisten, desde que nadie puede obligarse o transmitir un derecho mayor o mejor que el que tiene. La carencia constitucional y legal de la potestad que se autoatribuyó la accionada sobre las rutas nacionales y/o provinciales nos exime de caer en el intrincado laberinto que se pretende hacer ingresar al órgano jurisdiccional, convocando al proceso a aquellos con los que se ligó la municipalidad demandada. Las relaciones emergentes de tales acuerdos no son materia de debate en autos, ni pueden ser capaces de neutralizar el derecho esgrimido por los amparistas.-
E).- Los argumentos vertidos bastan -a mi juicio- para propiciar la confirmación del decisorio en examen, no haciendo lugar a la apelación articulada por la recurrente.-
Sin embargo quiero, a mayor abundamiento, poner de relieve otros fundamentos que estimo oportuno reivindicar. Destaco, así, que la órbita del derecho contravencional participa de ingredientes del derecho penal, aún cuando quepa hacer una distinción entre ambos. No han sido pocas las páginas de la dogmática jurídica y los conceptos pretorianamente vertidos al respecto. Ya JAMES GOLDSCHMIDT insinuaba, sin necesidad de complejas elaboraciones, que mientras el sistema penal reprime la violación a los bienes jurídicos tutelados (la vida, la integridad corporal, la propiedad, la fe pública, etc.), las normas contravencionales están destinadas a instrumentar la protección de tales bienes jurídicos, produciéndose la infracción con la conducta conculcatoria a esas normas sin llegar a vulnerar el bien jurídico protegido. Así el segamiento a la vida de las personas importaría la comisión del delito de homicidio, su integridad corporal los de lesiones, etc.; mientras que el exceso de velocidad, la conducción antirreglamentaria, etc., comprometen la regulación de la circulación vehicular destinada a preservar la seguridad de las personas y los bienes, sin necesidad de arribar a la comisión de las figuras delictivas. Son, pues, normas de peligro abstracto. No obstante esta u otras diferencias halladas por los juristas, ambas participan de un denominador común en orden al infractor: por tratarse de reglas sancionatorias, punitivas, con mayor o menor severidad, el imputado goza de garantías insoslayables vinculadas al derecho constitucional de defensa, cuales son las vinculadas a la comprobación de la autoría, la responsabilidad del inculpado, la intervención de la autoridad pertinente, las atinentes al sujeto y a las circunstancias del hecho, etc. (art. 18, Const. Nac.).-
Por ello, como en todo estado democrático tenemos tanto un derecho penal de autor y una inteligencia de la Ley Nacional de Tránsito que debe seguir la misma ideología. Toda pretensión mutativa de la misma repugna a nuestro esquema constitucional.-
En ese orden de ideas no advierto que el sistema de foto-radar utilizado por la demandada se haya ejecutado aplicando las reglas impuestas por el art. 70 de la Ley Nº 24.449, que imponen, para la comprobación de las faltas, precisas instrucciones destinadas a garantizar la seriedad del procedimiento, tales como identificarse el preventor ante el presunto infractor, indicándole la dependencia inmediata a la que pertenece; utilizar al formulario de acta reglamentario, entregando copia al contraventor, salvo que no se identificare, se diere a la fuga, circunstancia que se hará constar en ella (incs. 3º y 4º).-
Obviamente las piezas traídas por las partes no satisfacen -ni siquiera mínimamente- los recaudos legales para la comprobación de una supuesta contravención, en virtud no solo a la abstención de la identificación del funcionario labrante ante el contraventor, no señalizarse quien es la persona que conducía el rodado y el carácter en que lo hacía, es decir todo aquello que es propio de un sistema adecuado de verificación de faltas, con arreglo a las pautas habituales de un procedimiento contravencional, al que repugna el anonimato, la comprobación solapada, escasos o magros elementos reunidos, todo lo cual pone de relieve que más que el interés en la seguridad y la finalidad de obtener la introyección en los automovilistas de pautas de conducta de respeto a los derechos de los demás, el móvil meramente recaudatorio o fiscalista es el perseguido.-
No se trata de un aserto dogmático el efectuado precedentemente, adviértase que lo único que se realiza es la supuesta "comprobación" de una velocidad excesiva, sin interesar para nada la identidad del infractor, las circunstancias del caso (siquiera en forma mínima o suscinta), el estado del conductor (vg.; si fue sorprendido en estado de intoxicación alcohólica, estupefacientes o drogas; si superaba la edad mínima para el manejo; si tenía licencia habilitante vigente; etc.) y las atinentes a la unidad en la que transitaba (vg.: si estaba habilitada para circular, si tenía luces, bocina, etc. para no constituir en sí misma un peligro ostensible). Basta lo expresado para desechar que el "acta" con la fotografía remitida a los amparistas satisfaga los recaudos y garantías mínimas para poder sustentar su validez y cumplimentar adecuadamente la finalidad regulatoria de la ley.-
Siendo esta sentencia la primera donde este Alto Cuerpo se expide sobre la cuestión convocante, creo pertinente destacar mi coincidencia con la doctrina pluralmente acuñada por los Juzgados Correccionales de la Provincia, a través de reiterados fallos en los que sostuvieron conceptos como los vertidos por el Juez de Concepción del Uruguay, Dr. Jorge Amílcar L. GARCIA, entre otros, en la sentencia recordada por el a quo en el decisorio en examen, tales los siguientes: "El uso de instrumentos mecánicos o electrónicos para medir algunas de estas infracciones como las de límites de velocidad, podrán ser utilizados agregándose como indicio probatorio para meritar la existencia de la supuesta vulneración normativa, pero de ningún modo es admisible que ésta última tomada subrepticiamente suplante al sumario contravencional. De este modo se ha de evitar también el problema de la falta de individualización de la persona que conduce el automotor, de modo de no caer en presunciones o en formas de responsabilidad objetivas contrarias a nuestro sistema de garantías constitucionales. En este sentido el art. 77, inc. c) en cuanto crea una presunción al propietario del rodado al no haber sido identificado el conductor, solo puede referirse válidamente a los casos en que el infractor fugue del lugar, pero de ningún modo esta norma legitima que se pueda responsabilizar objetivamente al titular registral del automotor por las infracciones cometidas por cualquier ciudadano. La responsabilidad en un sistema contravencional también es responsabilidad subjetiva, más allá reitero de los excepcionales supuestos de posición de garante".-
Comparto tal posición por ser ajustada a derecho. Sancionar al titular dominial de un inmueble donde se cometió un ilícito por su sola condición de tal; o condenar como autor de una muerte a quien tiene el arma homicida registrada a su nombre por esa sola circunstancia, resulta tan objetable como imponer el correctivo al propietario de un vehículo por tratarse de quien tiene la titularidad del mismo a su favor, sin haber pretendido siquiera individualizar al conductor, sin perjuicio de lo ya señalado precedentemente en relación a la constatación de las circunstancias personales del mismo.-
Valgan los argumentos desarrollados para sostener que, desde la supuesta "comprobación" de la eventual infracción, aparece una grave viciosidad conculcatoria de las elementales reglas constitucionales y legales observables (art. 18 de la Carta Magna), que inficiona desde su origen al procedimiento y provoca su invalidez. Acepto, pues, la denuncia de lesión a las garantías fundamentales que esgrimen los amparistas en el promocional.-
En mérito a lo expuesto, fundamentos concordantes del decisorio recurrido y el dictamen del Ministerio Fiscal, concluyo -valga la reiteración- pronunciándome por la incompetencia de las municipalidades para ejercitar la policía de tránsito en las rutas nacionales y provinciales en Entre Ríos y censurando la validez del sistema de foto-radar como elemento único de comprobación de una infracción como la que nos ocupa; por todo lo cual me pronuncio propiciando la confirmación del fallo de la Sala I de la Excma. Cámara Segunda de esta Capital venido en recurso.-
Así voto.-
Los señores Vocales, Dres. CHIARA DIAZ, PAPETTI, SCHALLER y CARLOMAGNO adhieren al voto del Dr. CARLIN por análogas consideraciones.-
Los Sres. Vocales, Dres. SALDUNA, VALES, CARUBIA y ARDOY, hacen uso de la facultad de abstención en la cuestión precedentemente tratada conforme a lo dispuesto por el art. 33 de la Ley Nº 6.902, texto según Ley Nº 9.234.-
A LA TERCERA CUESTION PROPUESTA, EL SR. VOCAL, DR. CARLIN DIJO:
No encuentro razones para apartarnos de la regla del art. 20 de la Ley Nº 8.369, expidiéndome para que las costas de esta instancia se le imponga a la accionada vencida.-
Así voto.-
Los señores Vocales, Dres. CHIARA DIAZ, PAPETTI, SCHALLER y CARLOMAGNO adhieren al voto del Dr. CARLIN por compartir iguales fundamentos.-
Los Sres. Vocales, Dres. SALDUNA, VALES, CARUBIA y ARDOY, hacen uso de la facultad de abstención en la cuestión precedentemente tratada conforme a lo dispuesto por el art. 33 de la Ley Nº 6.902, texto según Ley Nº 9.234.-
Con lo que no siendo para más se dio por terminado el acto quedando acordada la siguiente sentencia:
Juan C. Ardoy
Hipólito N. ValesCarlos A. Chiara Díaz
Daniel O. CarubiaMiguel A. Carlín
Germán R. CarlomagnoLaura B. de Schaller
Bernardo I.R. SaldunaJuan J. Papetti
S E N T E N C I A:
PARANÁ, 18 de abril de 2002.-
Y VISTOS:
Por los fundamentos del acuerdo que antecede;
SE RESUELVE:
1º) DECLARAR que no existe nulidad.-
2º) RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra el pronunciamiento de fs. 38/41, el que -en consecuencia- SE CONFIRMA.-
3º) IMPONER las costas de esta instancia a la recurrente perdidosa.-
Regístrese, notifíquese y oportunamente bajen con atenta nota de Secretaría.-
Juan C. Ardoy
Hipólito N. ValesCarlos A. Chiara Díaz
Daniel O. CarubiaMiguel A. Carlín
Germán R. CarlomagnoLaura B. de Schaller
Bernardo I.R. SaldunaJuan José Papetti
Ante mí: STELLA MARIS BOLZAN (Secretaria).-
ES COPIA.- P.G.
